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208家未完成“水十条”要求 工业园区环境管理如何破局

关注:日期:2018-03-08

工业园区已占到如此大的经济体量,但行政管理机制仍然模糊——对上分属于科技部、商务部、工信部、环保部等多个部门管理,对下没有执法权,只是机构而非机关,这是导致环境管理难的根源。

已有的工业园区相关制度主要围绕产业发展和土地利用展开,涉及这两类问题的措施具体且系统。而直接针对环境管理的政策较少,且呈现出较为显著的管制型特征,表现为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。

2018年伊始,一组工业园区数据引人注目。

根据环保部通报,截至2018年1月底,全国共有涉及废水排放的省级及以上工业集聚区2356家,建成污水集中处理设施和安装自动在线监控装置的完成率分别为94%和91%。

这是一份《水污染防治行动计划》(简称《水十条》)的成绩单,大限是2017年底。逾期未完成的,将一律暂停审批和核准其增加水污染物排放的建设项目,并依照有关规定撤销其园区资格。

根据通报,北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、广西、四川等9省份已全部完成任务。其余22省份和新疆生产建设兵团共计208家省级及以上工业集聚区未按时全部完成。

自1979年第一个蛇口工业区挂牌以来,中国工业园区种类繁多,包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、出口加工区、保税区等多种类型。

“十二五”期间,工业园区作为产业集聚地,贡献了中国GDP的近50%。东部沿海地区的工业产值超过50%来自园区,西部地区的新增产值50%来自园区。

规划环评未完成、超标排放……快速、粗放的发展背后,工业园区逐渐沦为污染集中区,中央环保督察中频被点名。笔者统计2011-2015年间环保部公布的环境案件中,由于工业园区内企业造成的环境污染案件数量逐年递增,在所有案件中占比由20%上升至34%。

工业园区已占到如此大的经济体量,但行政管理机制仍然模糊——对上分属于科技部、商务部、工信部、环保部等多个部门管理,对下没有执法权,只是机构而非机关,这是导致环境管理难的根源。笔者长期关注工业园区的环境管理,试图从工业园区的污染特点和外部政策,梳理出难点和建议。

闭合性的内部管理

工业园区是通过行政手段划出的一块区域,聚集各种生产要素,工业集约化,企业享有园区内的特殊政策,也具有共同的排污特征。

——地理区域性。企业地处同一园区,共享公共基础设施,例如集中供热、供电、污水纳入公用管网,执行相同的环境质量和污染排放标准。

——同行业属性。企业若处于同一行业内,如纺织、汽车行业等,其原辅料使用、工艺使用、特征污染物等具有相似性。

——供应链的关联性。若企业产品或工艺存在上下游关系,污染物会在企业之间传递,上游企业的污染易转至下游企业的管理成本。

可见,园区内的企业在治理污染中,“单打独斗”较难达到最佳目标,需要借助企业之外的环境管理,但相对应的园区环境管理机构却不尽完美。

目前工业园区主要包括管委会、企业型和混合型三大类体制,且绝大多数采取的是管委会模式。

在管委会模式中,园区管理机构作为当地政府派出机构,具有较大的经济管理权限和相应行政管理职能,但不具备处罚企业的职能。大部分园区没有专门负责环保工作的独立队伍,在调研过程中发现,有的只由三四个人兼职管理环保。

2018年5月,《江苏省开发区条例》将施行,这是中国第一部省级“园区法”。而国家级独立的开发区法律法规仍然缺乏,这导致管委会没有相应的监督权和执法权,也就没有相应的执法队伍。


《江苏省开发区条例》 图片来源 | 江苏人大网站

另一方面,园区管理者直接对接各级政府部门,得到授权较大,全权处理区域事务,从而表现为:闭合性——管理决策内部化;集中性——除了主要领导由城市政府或更高一级机构任命外,一般管理人员由园区自己决定;矛盾性——园区市场的盈利性和作为管理者的公共性之间的矛盾。

理论上,园区规划可以指导工业园区选址、定位和发展趋势。但在实际操作过程中,有的管理机构对园区环境规划的准入条件缺乏认识,为了满足经济发展,千方百计引入各种企业甚至降低环境准入标准,突破了当地环境容量。

不少工业园区已经逐渐提高环境准入标准,但由于产业转移,仍有园区管理者对高污染、高耗能的企业开绿灯。从环评的执行率看,根据环保部2015年对全国162个工业园区的督查,规划环评编制率和项目环评“三同时”执行率分别只有50%和61%。

而且,由于对中小型废弃物利用的企业扶持政策较少,园区对于配套的中小废弃物企业重视不足,导致园区内未形成有效的循环经济,一些循环经济园区名不副实。


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